Kapitalist sermayenin hangi yöntemle olursa olsun daha çok büyüme imkânını sağlaması olan küreselleşme sürecinde, fiziksel sınırların oluşturduğu ulus devletler kendi yerel ve bölgesel değerleriyle yaşaması son yüzyılda fazlasıyla sorgulanır olmaya başladı. Bu bağlamda Türkiye’nin hukukunu ve doğal olarak toplumsal yaşantısını uyumlaştırmaya çalıştığı Avrupa uyum yasaları kapsamında yerel özerklik şartı incelenecektir.
Türkiye’nin AB’ye girme sürecinde en önemli kilometre taşlarından birisi de AB’ye uyum sorunudur. AB’ye girmek beraberinde bölgesel güç olarak ekonomiden siyasete, yönetimden eğitime, çevreden hukuka birçok alanda ‘AB standartlaşması’nı ortaya çıkaracağı için, Türk hukukunun da uyumu bu süreçte önem kazanmaktadır. Biz bu çerçevede Avrupa Yerel Özerklik Şartı ve Türk Hukukuna Uyumunu inceleyeceğiz.
Küreselleşme süreci ile birlikte birçok alanda, üniter devlet yapısının akıbeti tartışılmakta, egemenlik kavramının zedelendiği belirtilmektedir. Küreselleşme ‘tek dünya algısı’nı güçlendirirken, beraberinde yerelleşme ve bölgeselleşmeyi de kaçınılmaz kılmaktadır. Şüphesiz küreselleşme-yerelleşme-bölgeselleşme eğilimleri paradoks değil tamamlayıcı unsurlardır. Önemli bölgesel güç olarak ortaya çıkan AB’de yerel yönetimlerin ne olacağı, kentlerin özerk yapılarının ‘Brüksel bürokrasisi’ne devredilip devredilmeyeceği zihinleri meşgul ederken, Avrupa Birliği üye ülkeleri bu kaygıyı ortadan kaldırmak için Avrupa Yerel Özerklik Şartı’nı bağlayıcı hukuk normu olarak ortaya koymuştur. Bu yasa ile yerel yönetimlerin özerkliği garanti altına alınmış oldu.
Şart’ın özellikle 4. Maddesinin 3. ve 4. fıkraları ‘Subsidiarity’ ilkesinden lafzen bahsetmekte, ama anlam olarak yerellikten bahsetmekte, 1992 (3/B fıkrası, yine A maddesi 2. Fıkrası) yılında yürürlüğe giren Mastricht’te ise, bağlayıcı bir ilke olarak Subsidiarty ilkesinin konulduğunu görmekteyiz. Halka en yakın birim olarak tanımlanan yerel yönetimlerin, yetki hususunda tam ve münhasıran yetkili olduğu bu yasa ile tescil edilmiştir. Aynı zamanda bu yasa ile yetkilerinin başka birimler ve merkezler tarafından zayıflatılamayacağı da teyit edilmektedir.  Türkiye özerklik şartı’nı 1988 yılında imzaladı. 1991 yılında 3723 sayılı yasa ile onaylayarak iç hukuk bakımından bağlayıcı kılmıştır. 1992 yılında ise, resmi gazetede yayımlayarak yürürlüğe girmiştir.
T.C. Anayasası 90. Maddesine göre, iç hukukun bir parçası olan ve aynı zamanda kanunların üzerinde olan uluslar arası antlaşmalar iç hukuka aykırı oldukları gerekçesiyle de anayasa mahkemesine dava konusu olamayacak antlaşmalardır. Türkiye’nin de onayladığı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın gereği olarak Özerklik Şartı’na uygun düzenlemelerin yapılması kaçınılmazdır. Özelde Anayasa’da genelde hukuki mevzuatın tümünde Şart’a uygun düzenleme yapılma zorunluluğu vardır.
Özerklik Şartı’nın 4. Maddesi, 2. Fıkrası ile yerel yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka makama verilmemiş olan konularda yetkili oldukları kabul edilmiştir. 3. Fıkrada ise, kamu sorumluluklarının genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın birimler olan makamlar tarafından yerine getirilmesini ve bunu yaparken yerel yönetimlerin de takdir yetkisine sahip olmalarını şart koşmuştur. Bu ilke ile (Subsidiarty, genellik, takdir ilkeleri), hizmette halka yakınlık, yerindelik, yetkileri yerele dağıtma şarttır. Hizmette halka yakınlık ilkesi üst düzeyde bulunan yöneticilerin alt düzeydeki yönetim basamağına yardımda bulunması engellenemez. Bu yardım yerel yönetimlerin özerkliğini özendiren ve güçlendiren bir yardım olması gerekmektedir. Yerel yönetimleri doğrudan doğruya ilgilendiren her konuda yerel yönetim birimlerine en uygun ölçüde danışılacaktır. Özerklik Şart’ı Madde 3, Fıkra 2, ile ortaya konulduğuna göre, yerel yönetimlere verilen bu hakkın, doğrudan, eşit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemine göre, serbestçe seçilmiş üyelerden oluşan ve kendilerine karşı sorumlu yürütme organına sahip meclisler tarafından veya kurul toplantıları tarafından yerine getirileceği belirtilmiştir.
Anayasa madde 123 ile idarenin bir bütün olduğu ve kuruluşları ile görevleri, merkezi yönetim ve yerinden yönetim esaslarına göre belirleneceği belirtilir. 127. Madde ile de, mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Anayasada belirtilen bu genel çerçeveye ek olarak, yerinden yönetim ilkesinin ne olduğunu ve nasıl olacağını kanunlardan öğreniyoruz. Özerklik Şartı’ndaki ‘halka yakınlık ilkesi’ gereği yeterli yetki alt basamaktaki birimler öncelenerek oluşturulmalıdır. Anayasa’nın ‘toplum yararı’ ve ‘mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması’ farklı şekillerde yorumlanıp kullanılabilmektedir. Buna meydan vermemek için yasaları gereği gibi açıkça ve şart’a uygun olarak düzenleme gereği açıktır.
Halka yakınlık ilkesi ile ‘halkın ihtiyaçlarını halka en yakın birimler karşılar’ şeklinde ifade ile de ortaya konulduğu gibi, yerel ihtiyaçların karşılanmasında yerel yönetimler birincil konumda ve ilk sorumlu olan birimler olurken, merkezi idare birimi ise, ikincil konumda olmaktadır. Yerindelik ilkesinin Avrupa Özerklik Şartı’na uygun olarak düzenlenmesi ve oluşabilecek suiistimalin önlenmesi için Anayasa’da açıkça belirtilmeli ve diğer yasalarla gerekli uyum sağlanmalıdır. Çünkü yerindelik ilkesi farklı kişiler ve toplumlar tarafından farklı algılanabilmekte, bunu engelleme de ancak bağlayıcı Anayasa hükmü ile mümkün olabilir.
Son dönemde çıkarılan yasalar, karşılanmayan ihtiyaçların sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Yeni Yasalarla birlikte, yerel yönetimlerde desantralizasyon, yerelleşme (subsidiarity) katılım ve yönetişim kavramlarının etkisini görmekteyiz. Avrupa baskısı ile oluşturulmuş olan yerel yönetimlerin ne kadar planlı, araziye uygun olacağı da tartışılabilir. Yine de yerel yönetim tekniği açısından bu yasalar “modern dünyanın konseptine” uygun olarak belediyelere yeni anlamlar ve işlevler yüklemiştir. Ayrıca bu Yasalar yerel yönetimleri merkezi yönetimin vesayetinden, kuşatıcı ve belirleyici otoriter yapısından büyük oranda kurtarılmaya dönük bir adım olarak tanımlanabilir.
Özellikle bu yasalar 1980 sonrasında ikili yönetim anlayışına uygun olarak çıkartılarak Büyükşehir belediyelerinin yetki, görev ve sorumluluklarını daha fazla arttırdığı görülmektedir. Türk yönetim tarihinde yerel yönetimler, özellikle belediyeler bu kadar yetkili ve güçlü olmamıştı denilebilir. Belediye sınırları dahilinde icraî görevlerinin büyük kısmının belediye yönetiminde ve yetkisinde olduğunu belirtmek abartı olmaz. Böyle olmasına rağmen, reform yasaları ile getirilen yenilikler ve başta planlama yetkileri olmak üzere, yerel yönetimlere aktarılan yetkilere rağmen, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde koyu bir vesayet denetimi varlığını devam ettirmektedir. Bu da yerel yönetimlerin, merkezi yönetimin tamamlayıcı bir parçası olarak görüldüğünün göstergesi olarak değerlendirilebilir. Buna karşın, yeni reform yasalarının Büyükşehir belediyelerini merkezden daha bağımsız, idari ve mali özerkliğe sahip, kendine yeterli bir kurum haline getirdiği görülmektedir. Ancak bu Büyükşehir belediyesinin daha otoriter bir biçime dönüştürüldüğü, İlçe ve İlk Kademe Belediyelerinin giderek daha da etkinsizleştirildiklerini vurgulamaktadırlar. Dikey ilişkiler yerine yatay ilişkilerin geliştirilmek istendiği, stratejik yönetim, performans ve kalite ölçütlerinin esas alındığı, mevzuat engellerinin ve bürokrasinin en alt düzeye çekilmek istendiği, kamu hizmetlerinin sunumunda piyasa kurumunun önem kazandığı, sivil toplum örgütlerine fırsat tanındığı ve katılımın artırılmasına çalışıldığı, bilgi teknolojilerinin yönetim süreçleri içerisinde yaygınlaştırılmaya çalışıldığı ve yönetimin şeffaflaştırılması ve hesap verebilirliğinin sağlanmaya çalışıldığı görülmektedir. Son 20 yıllık gelişmeler sonucu, Türkiye’ye de yansıtılmış “yeni kamu yönetimi anlayışı” çerçevesinde “kamu yararı” ve “kamu hizmeti” kavramları önemli değişimlere ve dönüşümlere uğramış, Anayasa’da belirlenen “sosyal hukuk devleti” içeriğinde önem taşıyan bu kavramlar yerine, “piyasa modeli”nde geçerliliği savunulan, özelleştirilmiş kamu hizmeti, rekabet, müşteri, performans gibi kavram ve tanımlar ön plana çıkarılmıştır.
Yeni Belediye Yasalarının reform niteliğinde olduğu bir gerçektir. Türk yerel yönetimleri açısından bu yasalar tarihi bir dönüm noktasını ifade etmektedir. Yine de kentleşmenin oturmadığı ve sürekli nüfus artışının olduğu büyük kentlerde devamlı yeni talep ve beklentilere karşılık verecek ve temel kentsel işlevleri yerine getirecek yasalara olan ihtiyaç hiç bitmeyecektir. Çünkü oturmamış kentsel yapıların içinde toplumsal sorunlar yasaların önünde gitmektedir. Ayrıca AB’nin ileri sürdüğü yerel yönetim ilkelerinin ortaya koyduğu gerçekler ve Türkiye’deki yerel yönetim geleneği bir çelişik olarak kalmaya devam edecektir. Çünkü her bölgesel ve yerel değer kendi sosyal ve tarihi şartlarıyla varolmaktadır. Önemli olan bu bölgesel değeri ortak havuza evrensel değer olarak taşıma çabası ve ona da katkı yapabilme uğraşıyken bölgeler de kendileriyle uyum sağlayabilecek bu ortak değerlerle intibak sağlayabilme yeteneği geliştirebilmelidir.
Yeni yerel yönetim yasaları, yerel siyaset üzerinde yerel yönetimlerin etkin ve aktif gücünü ortaya koymuştur. Bunların yanında taşeronlaşma, özelleştirme, şirket mantığı ve müşteri anlayışı yeni yasaların ruhunda yer almaktadır. Varlıklı-yoksul müşteri ayrımının ortaya çıkması ile yoksul müşterinin kamusal hizmetlerden yararlanması güçleşecektir. Hizmetlerin fiyatlandırılması ile alım gücü olmayan yoksulların bu hizmetleri almaları zorlaşacaktır. Taşeronlaşma eğilimi ile belediyeler bazı hizmetleri ellerinden çıkararak yalnızca denetim ve kontrol hizmetlerini sürdürmektedir. Bu eğilimin yoksulların aleyhine işlememesi için yerel yönetimlerin kamusal sorumlulukla hareket etmeleri gerekmektedir. Aksi takdirde maksimum karı hedefleyen sermaye kesiminin yoksullara dönük sosyal sorumluluk içinde olması ve buna göre hareket etmesi beklenemez. Bu anlamda sivil toplumun ve gönüllü teşekküllerin sosyal belediyecilik hizmetlerine katılımı ve bu hizmetleri sağlaması olumlu bir gelişmeyi ifade ederken, sosyal hizmetlerin piyasalaşması ve özelleştirilmesi yoksulların aleyhine olacaktır. Ayrıca Türkiye gibi özelleştirme konusunda özelleştirme tarihinin genel görünümü açısından bakıldığında kötü sicile sahip ülkelerde bu durum yoksulları çaresiz bırakacaktır.
Yeni yasalarda belediyelere sosyal hizmet görevi bir gönüllük derecesinde yapabilme imkânı tanınmıştır. Oysa yasalarda belediyelerin doğrudan yoksullara dönük sosyal uygulamalarının zorunlu tutulması gerekir. Aksi halde belediyeler sosyal uygulamalardan dilediklerini uygulayacaktır. Bunun yerine standartları belli olan zorunlu acil sosyal yardımla doğrudan yoksullara dönük uygulamaların yasalarda yer alması gerekir.
Öte yandan yerel halkın kendileri için nelerin öncelikli ve gerekli olduğuna karar vermesi için doğrudan halk ve seçmen kesiminin kararları olması gereği de açıktır. Bunun için de seçimle oluşan meclislere halk katılımını sağlayacak ve halkın birçoğunu yakından ilgilendiren pekçok konuda doğrudan demokrasi ilkelerini hayata geçirecek (referandum vb.) tedbirleri de yerel yönetimlerin alması gerekir. Yerel kararlara katılımda önemli aracı kurum olan Sivil Toplum Kuruluşları (STK)’nın katılımının teşvik edilmesi ve buna uygun düzenlemelerin yapılması da gerekmektedir. Sivil toplum örgütlerinin çalışmasını düzenleyen yasaların her zaman daha özgür ve geniş yorumlanması gereği açıktır. STK’ları kararlara ortak etme ve çoğu devrede bu birimleri yönetime katmak gerekmektedir. Yerel yönetimlere özerklik verilecek bu ilkelerin anayasa ve yasalarda yer alması gerekir. Özerklik özellikle yetki ve mali alanda olmalı, yerel yönetimlere dönük kontrol daha çok yasalara uygunluk kontrolü olmalıdır. Ağır idari vesayet yerel yönetimlerin özerkliklerini zedeleyecektir.
Denetim konusuna gelince; Özerklik Şartı’nın 8. Maddesi ile denetimin ancak anayasa ile veya kanunla düzenleneceği ve ‘anayasal ilkelere uygunluğu’ denetleyeceği hükmü getirilmiştir. Ayrıca denetimle, yerel makamlar, yetkili kılındıkları hususlarda ortaya konulan ilkelere uyulup uyulmadığının kontrolünü de yapacaklardır. Denetim yapılırken, denetleyen makamın müdahalesinin, korunması amaçlanan çıkarların önemleri ile orantılı olmasına özen gösterilmesi ve müdahalenin bu sınırla kayıtlanması kararlaştırılmıştır.
Mahalli idarelerin görev ve sorumlulukları açıklanırken kullanılan, toplum yararı ve mahalli ihtiyaçların karşılanması ifadeleri muğlaktır. Mahalli ihtiyaçları belirlemede nesnel ölçütler konulabilir. Nesnel ilkelerin yanında yönetim birimlerinin denetimi, yasa çerçevesinde ve amaca uygunluk ölçüsünde tutulacaktır. Yerel meclislere halkın katılımının sağlanması yanında, halk denetimi de sağlanmalıdır. Denetim hukuki denetimle sınırlandırılmalı ve denetim idarenin eylem ve işlemleri neticesinde olmalıdır. Sonuç odaklı denetim gereklidir. Her türlü denetim yargıya bırakılmalıdır. Yargı da yalnız yasalara uygunluk denetimi yapmalıdır. Denetim ve vesayetin çok sınırlı, gerekçeli ve anayasa ile ortaya konulan ilkelerle, Özerklik Şartı’na uygun çerçevede kalmalıdır.
Mali özerklik yerel yönetimler açısından özerkliğin bir başka boyutunu oluşturmaktadır. Özerklik Şartı’nın 9. Maddesi, yerel yönetimlerin mali kaynaklarını ortaya koymaktadır. Bu ilkeye göre, yerel yönetimlerin serbestçe kullanabilecekleri yeterli öz kaynaklar sağlanmalıdır. ‘Sorumluluk ve görevle orantılı kaynak sağlanması gerekmektedir.’ Mali kaynakların belli bir bölümünün, belli yasalar çerçevesinde, oranlarını kendilerinin belirleyeceği yerel vergilerden oluşması da yerel özerkliğin bir gereği sayılmıştır. Ayrıca devlet yardımları, yerel yönetimlerin uygun gördükleri politika uygulamaları özerkliğini de ortadan kaldırmamalıdır. Özerklik Şartı ile dağıtılan kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda, kendilerine danışılacaktır. Anayasa’nın 124. Maddesi ile mahalli idarelere görevleriyle orantılı gelir kaynağı sağlanacağı ifade edilmektedir. Bu ibare çok genel ve soyuttur. Yerel yönetimlerin gelirleri ve mali kaynakları için özerkliğe sahip olmak yerine ‘mali bağımlılıkları’ndan söz edebiliriz. Hangi birimlere ne kadar kaynak aktarılacağı kişilerin takdirine bırakılmamalıdır. Mali kaynakların bölüşümü düzenli ve sistemli de olmalıdır ve kişilerin takdirlerine bırakılmamalıdır. Zaten bu tür ideal ölçütler, son dönemlerde kendi ideal mecrasına oturtulmuş olduğu da gözlenebilmektedir.
Hizmette halka yakınlık ilkesi, pozitif ve negatif yükümlülüklerle sağlanmalıdır. Yerellik ilkesi ile özerk yerel yönetime, yalnız yeterli kaynaklar sağlayarak –yani pozitif yükümlülüklerin gereğini yerine getirmek suretiyle- değil aynı zamanda, merkezi yönetimlerin yerel yönetimlere müdahalesini engellemeyi de kapsayan negatif yükümlülükler de sağlanmalıdır.  Burada önemli olan, yasa üzerindeki şarttan daha önemlisi yasayı uygulamak, özerkliği hem siyasal boyutu ile hem de ekonomik boyutu ile benimsemek gerekmektedir.
Bu Şart, yetkilerin dikey paylaşımının yerine yatay paylaşımını zorunlu kılmaktadır. Bu ilke ile sağlanmak istenen yetkilerin, ulusal düzeyden sokaktaki yurttaşlara aktarımıdır. İdari ve mali özerklik ile halka yakın birimler olan yerel yönetimlerin halk katılımını sağlayacak daha iyi hizmet yapmaları önündeki engeller kaldırmaktır. Bunun içinde yerel özerklik, yönetimlere görevlerini daha iyi yapabilmeleri için tanımlanmış bulunan tüzel bir durum statüsüdür.
Sonuç olarak küreselleşmeyi insanî temele çekmek bu zeminde sürdürmek için, ancak yerel değerlerin insanlık ailesi için ortak payda oluşturmaya katkı sağlamasıyla oluşabilmektedir. İçinde bulunulan fiziksel ortam dünyanın kendine münhasır parçasıdır. Bütün değerleriyle kendine aittir. Bölgenin sorunlarını çözmek, o yerin üzerinde yaşayan her türlü değer ve kültürel dokunun farkında olmayı gerekli kılar. Bütün bunların varolmasına imkân sağlarken evrensel değerlere de katkı yapmasının önünü açmak gerekir. İnsanın uzun zaman sonra ulaştığı birçok kazanımı ortak paylaşıma açmak ve bu ulaşılmış değerleri elde etmek için intibak sağlayabilen bir duruma kavuşmak için yapılması gerekenler vardır. İşte bu sürece evrensel değerlerle intibak sağlayabilen nitelikleri bulunabilen yerel yönetimler daha hızlı geçiş yapabilmektedirler. Yasal ve bölgesel şartlara bağlı olarak yerel yönetimlerin önü daha da açılırsa bu sürece katkı yaptıkları görülecektir.

Kaynakça
ALTABAN, Özcan ve Feridun Duyguluer, “Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ile İlgili Kanunlarda Son Durum”. Mimarlık 2005
 GERAY, Cevat, “Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılmasına İlişkin Yasal Düzenlemeye Toplu Bakış” Mimarlık 2005
HAMAMCI, Can, “Yeniden Yapılanma. Kent Yönetimi ve Kentsel Politika”. Kamu Yönetiminden Planlamaya Yeniden Yapılanma, İstanbul: TMMOB Yayını, 2006
KELEŞ, Ruşen, Kent ve Siyaset Üzerine Yazılar, IULA, İstanbul 1993
…………………..,, Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Türk Belediyecilik Derneği-Konrad Adeneur Vakfı, Ankara 1994
KESGİN, Bedrettin, Yoksulluğa Yerel Müdahale: “Sosyal Belediyecilik” Karşılaştırmasında Eminönü-Beşiktaş Belediyeleri Örnekleri, Marmara Üniv. Sosyal Bilimler Enstitüsü, Basılmamış Doktora Tezi
TOPRAK, Zerrin, Avrupa Konseyi Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi Andlaşmaları ve İlgili Mevzuat, DEÜ, İzmir 2003