Belediyelerin Tarihi Süreci

Aslında içinde bulunduğumuz zaman kesitine nazaran daha geride kalmış olan geçmiş yaşanmışlıklar, bizatihî yaşanırlarken ‘tarih’ olarak biçim kazanmazlar. Yiyip içen bir insan da tarih yapmaktadır, ama bu eyleminde tarih yapma iradesi yoktur. Bunun gibi tarihi yaptığı iddia edilen başat eylemler de tarih yapmazlar. Geçmişi tarih halinde inşa eden, onda eğilim ve itici güçler arayan, ona uzaktan bakan insan(lar)dır. Yani tarihin oluşurken değil de algılanırken tarih olabilme özelliği onun başka bir zaman diliminde hizaya sokulması, tasnif edilip tektonik hale getirilmesiyle mümkün olabilmektedir. Ayrıca bugüne taşınan tarihsel bir olayın ortaya çıkmasını tetikleyen ve etkileyen bir çok neden sıralanabilir belki ama söz konusu olayı gerçekten tetikleyen ve ortaya çıkmasında birincil öneme sahip fakat bize hiçbir şekilde ulaşamamış bambaşka bir neden (nedenler) de olabilir. Çünkü bütün dinamikleriyle hiçbir tarihsel olay ölümlülerin dünyasında geleceğe taşınabilme şansına sahip değildir. Zira sosyolojik temeller belki anlaşılabilir ve gözlemlenebilir fakat tarihi yapan öznenin/insanın ruhsal devinimlerini anlamak (hele o, görünür kılmadan) insan zihni için oldukça büyük bir işçilik gerektirmekte ve hatta imkânsıza yakın bir zorlukla karşılaşabilinmektedir. Ayrıca yaşanmışı ‘şimdi’ye taşıyan çeşitli aracılar da vardır. Birçok dönemi aşarak bize kadar ulaşıp bilgimizin nesnesi olabilen tarihsel enstrümanların, kendi dönemine hâkim olan dil yapısı ve içeriği de aynı derecede anlaşılması için çaba harcanması gereken bir olgudur.
Bu genel tarih felsefesi girişiyle şunu söylemek istemekteyiz: Belediyelerin tarihini incelerken belediyelerle ilgili olarak içinde bulunduğumuz zaman kesiti de belediyeler için insanın en ideal belediye amacına ulaştığını söylememekle birlikte geçmişin belediye yapılarını incelerken de bugünün belediyeciliği gibi bir belediyecilik aramayacağımızı söylemek istiyoruz. Bugünden geçmişe bakıldığında günümüz belediyeciliğinin tam mütekabil belediye anlayışını geçmişin izlerinde bulmak kolay değildir. Öyleyse yapacağımız şey, bugünün yerel yönetimini sabitleyip geçmişi, bugünün yerel yönetimi çizgisiyle anlamak değil, geçmişte olup biteni yine kendi özgül ağırlığıyla anlamak olacaktır. İnsanoğlunun paradigması değiştikçe tarih hep yeniden yazılmaktadır.
Gücü elinde bulunduran yerel veya merkezi odaklardan insanlar tarih boyunca hep yardım, hizmet beklemişlerdir. Bu güç sahibi merkezler bu imtiyazlarını farklı şekillerde elde etmişlerdir. Yine her toplumun insanlıkla paylaştığı ortak kültür mirasına sahipken diğer taraftan her toplumun kendine özgü geleneksel yapısı, tarih yürüyüşü, kültürel iklimi gibi farklı yapılarıyla ortaya çıktığı kurumsal geçmişi vardır. Yerel yönetimler de bu kurumlardan biridir.

Batıda Belediyelerin Tarihi

Yerel yönetim biçimlerinden biri olan belediyeler, bugünkü formunu almaya başlayalı Avrupa’da yaklaşık 150-200 yıllık bir zaman geçmiş iken, bizde ise belediyeler Tanzimat sonrasıyla ortaya çıkmaya başlamıştır. Ama yerel yönetim geleneği ise çok daha eskilere kadar gitmektedir. Batıda bunu 10. yy. a kadar götürenler bulunmaktadır.  Yerel yönetim denince günümüzde, idarî, siyasî ve sosyolojik birimler anlaşılmaktadır. Roma’nın dağılmasıyla başlayan yeni paradigmayla yeni bir toplumsal süreç ve algı başlamıştır. Söz konusu tarihlerde Orta Çağ ile birlikte yerel topluluklar kendilerini çevre düşmanlardan da koruyup önlemler alacak kadar dış ve iç güvenlik konularıyla da ilgilenmekteydiler.  Bu komünler (yerel topluluk), kraldan ya da feodal beylerden zorla veya uzlaşmayla aldıkları beratlarla ortaya çıkmış ve zamanla yargısal ve mali açıdan özerkliğe kavuşmuşlardır. Tabii bu durum bugün Avrupa olarak bildiğimiz bölgenin her yanında olup biten bir durum değildir. Bu toplulukların başkanı ya kral tarafından atanır ya da komün halkı tarafından seçilmektedirler. Ayrıca buna yardımcı olmak üzere burjuva meclisi  ya da parlement adı verilen bir meclis bulunurdu.  Avrupa Orta Çağ toplumsal ve siyasal yapısı merkezi krallıkların ortaya çıkışıyla birlikte farklılıklaşmaya başlamıştır. Bu komünlerin günümüz belediye anlayışlarına benzer yönleri olduğu gibi oldukça farklı yönlerini de tespit etmek gerekir. Zira bu tür bir komün hayatı 16. ve 19. yy.’larda ortadan kalkmış görünmektedir.
16. yy. Avrupasında ise yavaş yavaş ulus-devletler ortaya çıkmaya başlamış ve bu yeni paradigmaya göre de yerel yönetimler oluşmaya başlamıştır. Özellikle görece bağımsız İtalyan şehirlerinde gelişen ticaret, bankacılık ve buna bağlı olarak yeni sınıfın (burjuva) ortaya çıkışıyla birlikte şehrin cazibesi de artmıştır. Böylece şehirler sanayileşmeyle birlikte değişen siyasal paradigmaya göre yeniden yapılanmaya gitmek durumunda kalmıştır. Bu süreçte şehre aidiyet duygusu yerini ulusa aidiyete bırakmış ve bütün yapılanmalar yeni bir düzlemde yeniden inşa olma yoluna girmiştir.  Tarihsel olarak komünlerin modern anlamda devletten daha önce varolduklarını görmekteyiz. Ama devlet modern şeklini aldıktan sonra yerel yönetim anlayışı da farklı bir yapısal süreçle algılanır ve kurulur olmuştur. Tabii bu süreçte Avrupalılar dünya ile daha fazla yüzleşmeye başlamışlar ve farklı toplumsal yapılarla karşılaşarak kendi yapılanmalarında da bu yönde bir eğilim göstermişlerdir. Sanayileşme, sanayi kentleri ortaya çıkmasına sebep olmuştu. Bazı kentler sanayi sonrası hızla gelişmek zorunda kalmıştı. Öyle ki dönemin bazı muhalif edebiyatçıları bunları romanlarına da konu yapmıştı. Bu yeni bir paradigmaydı ve yerel yönetimlerin işlevsel yönü de iyiden iyiye değişmekteydi. Artık kentlerin geleneksel sorunlarından çok daha farklı sorunları ortaya çıkmaya başlamıştı. Ve bu duruma göre yapısal bir dönüşüme gidilmesi gerekliydi. Fransız ihtilali sonrasında oluşmuş olan bu yeni yerel yönetim anlayışı batıda yerel özerklik şartına kadar uzun bir gelişim süreci oluşturmaktadır.

Türkiye’de Belediyelerin Tarihsel Süreci

Belediyelerin Avrupa tarihindeki serüvenine (buna tam olarak belediyeler serüveni demek doğru da sayılmaz zira bugünkü anlamıyla bir belediyenin çıkış tarihi ancak Fransız ihtilaline kadar gitmektedir) çok kısa bir değerlendirme yaptıktan sonra bizdeki tarihsel sürece bakalım. Abbasi döneminde inşa olmuş Bağdat kenti, Asurluların dairevi şehircilik planının da etkisiyle inşa edilmiş, ticaret, tarım gibi birçok açıdan önemli bir merkezdi. Bu şehirlerin ihtisab emini bugünkü anlamıyla bir çeşit belediye başkanıydı. Bu süreç Anadolu’yu fetheden Türkleri de etkilemiştir. Dolaysıyla büyük ölçüde Osmanlı’da da etkisini sürdürmüştür. Diğer taraftan Türklerin Orta Asya’dan getirdikleri mimari niteliklerle birlikte şehirler inşa etmişlerdi. Batıdakinden oldukça farklı bir toplumsal yapıya sahip olan İslâm toplumlarında özellikle merkez kentin beş ana öğesi dikkat çekmektedir. Bunlar; kale, yönetici merkezi, kent merkezi, mahalleler ve dış mahalleler. Bunlar padişahlar tarafından yapılmış olanlarda bulunan niteliklerdi. Diğer şehirlerde bunların tamamını bulmak zordu. Bu kentlere Bursa, Edirne ve İstanbul örnek verilebilir. Selçuklu ve Osmanlı dönemlerinde günümüz belediye tarzı yönetimlere kadılar bakardı. Yerel halkın idari ve yargı ile ilgili bütün sorunlarıyla Kadılar ilgilenmekteydi. Bu dönemde kadılar, şehrin güvenliği, imar ve denetim gibi işlevlerle birlikte daha birçok alanda etkili ve yetkiliydiler.
1800’lere kadar Osmanlı Devlet yapısında günümüz belediyecilik anlayışında bir yapılanma yoktu. Son derece işlevsel bir sosyal doku vardı. Bununla birlikte İslâm dininin etkisiyle de kurulmuş olan Avarız Vakıfları, geleneksel şehir sorunlarıyla ilgilenen yapıya sahiptiler. Toplumsal yapıda çok büyük bir dönüşüm olmadığı için şehir hayatında yüzyıllardır birbirine benzeyen sorunlar ortaya çıkmış ve bu sorunlarla Vakıflar aracılığıyla toplum ve devlet baş edebilmişti. Öte yandan bir diğer toplumsal birim de esnaf zaviyeleri (loncalar) örgütlenmeleriydi. Bunların kökleri 10. yy.’a kadar giden ve 13. yy.’lara kadar varlığını sürdüren Ahilik teşkilatının da bu anlamda bir işlev gördüğünü söylemek mümkündür. Yerel sorunlarla ilgilenen başka birim de mahalli cemaatlerdi. Osmanlı yönetimi yerel sorunlara dair çözümleri bu birimler eliyle götürmekteydiler. Bütün bunlarla birlikte 16. yy.la birlikte bir dönüşüm yaşamaya başlayan Osmanlı toplumsal ve siyasal yapısı 19. yy.’da yeni yapılanmalara gitmek zorunda kalmıştır. Bu süreçte toprak sisteminde bozulmalar, vakıfların gelirlerindeki azalma ve bunlara paralel bir şekilde gelişen Avrupa sanayisi ile birlikte toplumsal ve siyasal değişim kaçınılmaz olmuştu.
Böylece 1850’lere gelinmişti. Zaten Sened-i İttifak ve Tanzimatla birlikte yeni bir sürece girdiğini resmen ilan etmiş olan Osmanlı yönetimi 1826’da İhtisab Nezareti, ve daha sonra da Evkaf Nezaretiyle yerel sorunlara bakanlık düzeyinde eğilmeye başlamıştı. 1854 Kırım Savaşı sonucunda Rusya’ya karşı batılılarla yapmış olduğu ittifak sonucu İstanbul’da ortaya çıkan karmaşayı kısmen atlatmak için ve ayrıca batıdan etkilenen aydınlar eliyle yeni bir siyasal birim ortaya çıkmış oldu. İstanbul Şehremaneti. Ayrıca İstanbul’u dairelere ayıran bu nizamnameyle birlikte 6. Daire-i Belediye olarak Beyoğlu ve Galata (ki burada gayr-i Müslim nüfus yoğundu ve aydınlar batılıların baskısıyla burada kurmuşlardı.) bölgelerinde 1858’de belediye yapılanmasına gitmişti. Buraya belediye başkanı atamayla gelmekteydi. İstanbul için öngörülen bu yapılanma 1864’te Vilayet Nizamnamesiyle birçok Osmanlı kentinde uygulamaya koyulmaya başlanmıştır. Buna göre her köy bir belediye olarak yapılandırılıyordu. Fransız komün yapılanmasından etkilenerek yapılan bu işlemler birkaç merkez dışında yürürlüğe girememiştir. 1876’da ise Vilayet Belediye Yasası gereği her il ve kasabada belediye başkanı hükümet tarafından atanacak, meclis ise halk tarafından seçilecekti. 1877’de ise, 1869’da 14  daireye bölünmüş olan İstanbul 20 daireye çıkarılmış, her kent ve kasabaya bir başkan atanması öngörülmüştü. Büyüklüğüne göre de 6-12 arası meclis üyesi seçilecekti.
1912’de İstanbul’da bütün daireler kaldırılmış yerine İstanbul Şehremaneti kurulmuştu. Böylece Cumhuriyet dönemine gelinmişti.
1923-45 yılları arası yerel yönetimler açısından Osmanlının devamı niteliğindedir. Yani belediyeler merkezi idarenin taşra teşkilatı gibidir. Bunlar üzerinde merkezi idarenin vesayet denetimi çok güçlü bir şekilde devam etmiştir. Temel görevleri savaştan yeni çıkmış ve ciddi yıkımlara uğramış olan ülkenin yeniden imar edilmesiydi. 1924’te İstanbul şehremanetinin bir benzeri de Ankara’da kurulmuştu. 1930’da çıkan 1580 sayılı belediyeler kanunu ile birlikte yasal bir temel de oluşmuştu. Bu kanunla belediyeler arası eşitlik, belediyelerin icraatlerinde serbestlik, güçlü merkezi denetim, tek dereceli seçim ve etkin halk denetimi ile belediyelerin hizmet alanı genişlemesi gibi ölçüler getirilmişti. Ama yine de merkezi vesayet çok güçlüydü ve belediyeler merkezin uzantıları gibiydiler.
1945-60 arası ise kentleşme başlıyor. 2. Dünya savaşı sonrasında konutlaşmanın belediyelere büyük yükümlülük getirdiği ve bundan da Türkiye’nin etkilenmesiyle belediyeciliğin alanı genişlemişti. Bu dönemde devletçilik yerine özel sektörün desteklenmesi, sanayileşmeyle birlikte tarımda makineleşmenin gelişmesi, kalkınma için dış kaynaklara ihtiyaç duyulması, karayolu yapımıyla birlikte köyden kente yoğun bir göçün oluşmasına sebep olmuştu. Buna ilk dönemlerde konut yönündeki temel ihtiyaçlar gecekondulaşmayla karşılanmıştı. Bu sorun daha da büyüyerek ilerleyen zaman içerisinde yerel yönetimlere ve merkezi hükümete büyük yükler de getirecektir. 1946’da çıkan bir kanunla seçimlerin bir günde yapılması esası getirilmişti. 1950’de çıkarılan bir kanunla da belediye meclisi seçimle her iki senede bir yapılacak şekilde düzenlendi. 1933’te kurulan Belediyeler bankası 1950’de iller bankasına dönüştürüldü. Bu dönemde merkezi idare tarafından 1958’de İmar ve İskan Bakanlığı da kurularak belediyelerin çalışma alanıyla ilgili olarak başka bir adım daha atılmış oldu. Bu dönemde belediyelerin mali açıdan daha da özerkleşmesini sağlayacak 3 temel yasa daha çıkarılmıştı.
1961 yeni bir anayasanın yürürlüğe girdiği tarih olarak karşımıza çıkmaktaydı ve 65’e kadar askeri vesayet devam edecekti. Anayasada idari yapılanma ile ilgili olarak merkezi ve yerinden yönetim olarak iki farklı yönetim tarzı ile karşılaşmaktayız. Özellikle 70’lerde yerel yönetimler üzerinde koyu bir merkezi vesayet vardır. Zira bu dönemlerde yerel yönetimler ve merkezi idare farklı siyasi partiler elindeydi. Bu farklılık henüz yasal olarak yerinden yönetimler için güçlü bir özerklik oluşturmadığından dolayı ortaya çıkmakta ve merkezin elindeki vesayet yetkisini siyasal baskı aracına dönüştürmesi anlamına gelmektedir. Bu tür sorunların üstesinden gelmek için bir de 1978’de yerel yönetimler bakanlığı da kurulmuştu.
1980’lerde siyasal hayat yine bir kesintiyle başlar. Anayasa yeniden düzenlenir. Yerel yönetimler yine anayasanın 127. md.’sine giriyor ve yerel yönetim tanımı getiriliyor. Bu anayasaya göre, belediye karar organları seçimle işbaşına getirilir. Büyükşehir belediyeleri de 1984/3030 sayılı kanunla bu dönemde kurulmuştur. Ayrıca vesayet yetkisi de düzenlenmiştir. Bütün bu kanuni düzenlemeler 2000’lerde yeniden oluşturulmuştur. 2004/5302 sayılı büyükşehir belediyesi kanunu, 2005/5393 sayılı da belediye kanunu 1930’lardan bu yana devam eden belediye kanununu kökten değiştirmiştir. Bu süreçlerle birlikte belediyeler ciddi bir mali özerkliğe de kavuşmuşlardır. Günümüze bu şekilde ulaşmış olduk.
Belediye kaynaklarının merkezi bütçeden transferler ve yardımlar, belediye öz gelirleri ve borçlanma gelirleri olarak 3 kısma ayrıldığını görmekteyiz. Çeşitli kanuni düzenlemelerle bu dönemde belediyeler oldukça ciddi bir mali özerkliğe kavuşmuşlardır. Fakat belediyelerle ilgili olarak atılması gereken daha da adımların olması gerektiğini vurgulamak gerekmektedir. 1950’lerden sonra başlayan göçle birlikte kentlerimiz çok büyük sorunlarla yüzleşmek zorunda kaldı. Her şeyden öte yeni kente gelenlerin o kente aidiyet duygusu ve bununla birlikte ortaya çıkacak sahiplenme, o kentin sosyo-kültürel ve doğal değerleriyle uyum içinde yaşamayı içselleştirene kadar yıprattığı şehrin dokusunu onarmak da yerel yönetimlere kalmaktadır. Bu sorun, birçok sorun yanında göçün getirdiği en önemlisi gibi duruyor.

Sonuç

İnsan yaşadığı dönemden daha geriye dönük bir okuma gerçekleştirdiğinde veya ait olduğu dönemin köklerini aramaya çalıştığında onu bu süreci anlamaya çalışırken etkileyen oldukça fazla bir iç ve dış çevreden bahsetmek gerekmektedir. Yerel yönetimler veya daha özelde belediyelerle ilgili olarak bir tarihsel süreç inşa etmeye çalışırken bu bilinçte olmak gerekmektedir diye düşünüyorum. Zaten belediyelerle ilgili olarak bir tarih okumasında oldukça farklı coğrafyalar ve toplumsal yapılardan bahsetmek gerekirdi. Osmanlı ve genç Türkiye Cumhuriyeti açısından belediyecilik tarihi ana hatlarıyla bunlardı. En azından bu makalenin konusu bakımından bunları doğuran saikler ve inşa sürecinde ortaya çıkan farklı kompozisyonlar sahnenin arkasında durmaktadır. Avrupa’daki tarihsel dinamikleriyle ve farklı yapılanmalarıyla farklı bir mecraya doğru akan bizim belediyecilik tarihimiz ve belediyeciliğe atfettiğimiz anlamların ve yüklemlerin daha çok yol alması gerekmektedir.

Kaynakça

Etyen Mahçupyan, Zihniyet Yapıları ve Değişim, İstanbul 2000
Henri Pirenne, Ortaçağ Kentleri, Kökenleri ve Ticaretin Canlanması, çev. Şadan Karadeniz, İst. 1994
İlber Ortaylı-İlhan Tekeli, Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi, TODAİE yay., Ankara 1974
Kemal Görmez, Yerel Demokrasi ve Türkiye, Gazi Kit., Ankara 1997
Leonardo Benevolo, Avrupa Tarihinde Kentler, çev. Nur Nirven, İst. 1995
Ruşen Keleş-Fehmi Yavuz, Yerel Yönetimler, Turhan yay., Ankara 1993
Şeref Gözübüyük, Türkiye’de Mahalli İdareler, TODAİE yay., Ankara 1967